2013 法律援助署年报

孔女士於二○○五年十二月以单程證来港定居与丈夫家庭团聚，但其丈夫在她来港後翌日不幸逝世。

二○○六年三月，孔女士向社会福利署(“社署”)申请综合社会保障援助(“综援”)。当时的政策规定，任何居港少於七年的人士并不符合申请综援的资格(“居港七年规定”)；该政策自二○○四年一月起生效。基於当时的政策，孔女士的申请不获批准。

孔女士获批法律援助，就社署的决定及有关政策提出司法覆核。她援引《基本法》第三十六条，该条订明“香港居民有依法享受社会福利的权利……”。孔女士辩称，居港七年规定违反第三十六条。此外，孔女士亦援引《基本法》第一百四十五条，该条订明“香港特别行政区政府在原有社会福利制度的基础上，根据经济条件和社会需要，自行制定其发展、改进的政策”。

原讼法庭驳回孔女士的申请，裁定居港七年规定不属违宪。上诉法庭亦维持有关裁决。

终院检视了综援计划关於居港年期规定的转变。综援计划的居港年期最初於一九四八年规定为十年，经过多年不同的修订，最终於一九七○年缩短为一年。其後，当时的人口政策专责小组建议，居港年期规定自二○○四年一月一日起由一年提高至七年，以期在社会开支上升和财政资源有限的情况下，为公共资源的分配提供更合理的基础，并确保社会保障福利的提供能够长远持续发展。

终院裁定，《基本法》第三十六条赋予香港居民宪法权利“依法享受社会福利”，而综援符合该条文所指的“社会福利”。第一百四十五条则认可过往制度所订立的规则和政策，并默示该等规则为“依法”订立的规则。因此，源於之前的社会福利制度并於一九九七年七月一日当日仍然实施的综援居港一年规定，可根据第三十六条获得宪法保障。

法庭须考虑实施居港七年规定(1)所追求的社会目标是否正当合理，即在公共开支上升的情况下，妥善分配有限的公共资源，以确保社会保障制度能够长远持续发展；(2)是否与达到该目的有合理关连；以及(3)所采取的方法是否相称，抑或过度侵犯受保护的权利。

政府於二○○四年实施新的居港年期规定(18岁以下儿童及香港居民获得豁免)，以减少公共开支。实施新规定的理据包括：第一，透过单程證制度来港的人数上升，当中多为儿童或香港居民的无业配偶；第二是香港老年人口上升，他们需由不断萎缩的就业年龄人口供养；第三是综缓的开支持续增加。

然而，终院注意到有不少透过单程證制度新来港定居的人士属18岁以下儿童，他们获分配最大分额(占每日150个名额中的60个)，并获豁免居港七年规定，但来港照顾他们的母亲(主要为家庭主妇)却不获豁免。单程證制度是基於人权的道义，具有促进家庭团聚这个值得称许的目的。对於得以团聚的穷困家庭来说，自然希望社会保障制度和单程證制度两者能够配合，让他们可以享有综缓的福利。终院认为来港照顾子女的内地父母不获居港年期豁免的安排不合逻辑，而对通过单程證制度新来港定居的人士实施居港七年规定亦欠缺合理基础。单程證制度的政策本意，与新居港年期规定所施加的限制互相牴触。

关於人口老化方面，政府认为有关问题严重，并藉制定政策纾缓情况，确保社会福利制度得以长远持续发展，本属正确。然而，鑑於人口老化问题的真正成因在於生育率偏低，解决人口老化问题的合理方法应该包括鼓励更多年轻移民来港，使本地人口年轻化。因此，规定居港未满七年的新来港人士不获综援这项受质疑的措施，与纾缓人口老化问题并无合理关连。

至於综援开支增加，政府已承认新居港年期规定所节省的开支微不足道。因此，可见有关这项新的居港规定属合理措施，真正原意和作用是确保社会保障制度得以持续的说法，并不成立。

对於居港七年规定用作减省开支以确保社会保障制度得以持续的目的，终院裁定有关规定实际上与鼓励家庭团聚的单程證制度，以及推动老化人口年轻化的政策相违背。政府未能證明该项规定与上述正当合理的社会目标有合理关连。即使有任何合理关连，该措施的效果与其目标亦毫不相称，而且明显缺乏合理基础，最终造成相反的政策後果，对社会并无实质利益。

因此，终院裁定居港七年规定并无理据，违反《基本法》第三十六条的规定，即香港居民有依法享受社会福利的权利。终院一致裁定孔女士上诉得直。